Kritikpunkte

Keine klaren Umwelt-, Sozial- und Menschrechtsstandards

Die OeKB hat den Auftrag, die für die Haftungsübernahme vorgelegten Projekte auf deren Auswirkungen im ökologischen und sozialen Bereich hin zu überprüfen. Basis dieses Verfahrens sind die „Recommendation of the Council on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence“ (kurz: Common Approaches) der OECD, die international Richtlinien für ECAs festlegen – rechtlich allerdings nicht bindend sind.

Seit 2011 sind Teile der OECD-Übereinkünfte in die EU-Gesetzgebung für ECAs integriert, die Einhaltung dieser Übereinkünfte also auch an die EU berichtspflichtig. Ebenso besagt dieses Gesetz „Die Mitgliedstaaten sollten bei der Festlegung, Entwicklung und Umsetzung ihrer nationalen Exportkreditsysteme und bei der Überwachung der öffentlich unterstützten Exportkreditaktivitäten die allgemeinen Vorschriften der Union für Maßnahmen im Außenbereich einhalten, wie Konsolidierung der Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Politikkohärenz im Entwicklungsbereich sowie Bekämpfung des Klimawandels.“ Probleme in der Einhaltung durch die europäischen ECA s finden sich im Schattenbericht 2012 von ECA Watch Europe: Still exporting destruction: A civil society assessment of Export Credit Agencies’ compliance with EU Regulation.

Die OeKB geht folgendermaßen vor: anhand des ausgefüllten Umweltfragebogens deklariert die OeKB gemäß den OECD-Vorgaben in die Kategorien A, B, C. Die Kategorie A umfasst jene Projekte, „die signifikant negative Auswirkungen auf Umwelt und Gesellschaft haben können, die vielseitig und unwiderruflich sind und erstmals auftreten“. Die Projekte der Kategorie B haben potentielle negative Folgen (siehe auch: OeKB Umweltprüfverfahren). Seit 1. Jänner 2013 sind für Kategorie-A-Projekte Umweltprüfungen, so genannte ‚Environment and Social Impact Assessment‘ (ESIA) durchzuführen. Davor gab es als Prüfverfahren die ‚Environemental Impact Assessment‘ (EIA), die bereits eine breite Palette von Problemfeldern ansprachen (soziale Fragen, Kulturgüter, Notstandspläne, lokale Kapazitätsausbildung, etc.), jetzt passiert die Erfassung der menschenrechtlichen Konsequenzen aber direkter.

Diese Neuerung ist ein Schritt in die richtige Richtung. Insgesamt bleibt das Umweltprüfverfahren der OeKB aber vage und willkürlich. Weder werden klare Standards für die Beurteilung der Risiken vorgelegt, noch gibt es standardisierte Richtlinien, wie eine Umweltprüfung im Detail auszusehen hat, so wie das bei jedem Projekt in Österreich der Fall wäre, wo eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorzulegen ist. Ebenso gibt es keinerlei etablierte Rechenschaftsmechanismen für Betroffene etwa im Falle von Menschenrechtsverletzungen, die mit einer Projektgarantie in Zusammenhang stehen.

Die OeKB begrüßt es, wenn AntragstellerInnen die Umweltprüfung selbst durchführen lassen. Ist dieser Fall gegeben, kann das ESIA statt des OeKB-Fragebogens eingereicht werden. Hier ergibt sich das Problem, dass die BegutachterInnen von der Firma bezahlt werden, die dieses Gutachten erstellen lässt. Durch das Fehlen klarer Vorgaben entsteht der Eindruck, dass die Umweltverträglichkeit von Projekten weitgehend dem Urteilsvermögen der OeKB-Projektabteilung überlassen bleibt. Um dadurch möglicherweise entstehenden Korruptionsmöglichkeiten von vorn herein entgegenzuwirken, wäre es vernünftiger ein unabhängiges Gremium einzusetzen, das dann auch Prüfungen veranlassen kann, bei denen unabhängige, kritische und qualifizierte Gutachten sichergestellt werden. Die Kosten hierfür würden, wie bei der OeKB üblich, weiterhin dem/r AntragstellerIn angerechnet, damit auch ein Interessenskonflikt des Gremiums ausgeschlossen werden kann.

Weiters bekennt sich die OeKB zu den Prinzipien des UN Global Compact und forciert laut eigener Angaben die Umsetzung der ‚OECD-Leitlinien für multinationale Konzerne‚. Die Leitlinien enthalten u.a. ein eigenes Kapitel zu Menschenrechten, das allerdings vage bleibt und davon spricht, dass „Unternehmen (…) Menschenrechte achten sollen“. Instrumentarien wie diese sollen vor allem das Image eines Unternehmens verbessern, deren Einhaltung wird aber weder kontrolliert noch kommt es zu Sanktionen bei Nicht-Einhaltung. Als Teil eines Bewusstseinsbildungsprozesses kann dieser Schritt positiv gewertet werden, insgesamt können aber nur klare und verpflichtende Umwelt- und Menschrechtsstandards sicherstellen, dass sich die OeKB nicht mit österreichischen Steuergeldern an desaströsen Exportprojekten beteiligt.

Intransparenz bei der Vergabe

In der Praxis der OeKB wird immer noch das Recht der Exporteure auf Geheimhaltung höher eingestuft, als das Recht der Öffentlichkeit über die Verwendung von Steuermitteln informiert zu werden. Trotz einiger Verbesserungen wird der weitgehend größte Teil zu Entscheidungen über bundesfinanzierte Projekte hinter verschlossenen Türen gefällt ohne je der Öffentlichkeit zugänglich gemacht zu werden.

Projekte der Kategorie (Kategorisierung erfolgt gemäß den OECD Common Approaches, siehe oben), deren Folgen als ’signfikant umweltschädigend‘ bewertet werden, zeichnen sich in erster Linie dadurch aus, dass sie teuer und groß sind, also sehr lukrativ. Zum Stand Jänner 2014 hatte die OeKB 10 solcher Projekte der Kategorie A mit einem Auftragswert über 10 Millionen Euro, für die bereits Haftungen übernommen wurden, auf der Homepage veröffentlicht. Weiteren Kategorie A Projekten wurden Haftungen in Aussicht gestellt. Es ist fragwürdig ob mit Kategorie A Projekten jener ‚Nachhaltigkeit‘ gerecht wird, die im Nachhaltigkeitsbericht der OeKB (2012) wiederholt beschworen wird.

Sowohl Projekte der Kategorie A als auch der Kategorie B können negative Auswirkungen auf Umwelt und Gesellschaft haben. Um eine kritische Auseinandersetzung durch die Öffentlichkeit damit zu ermöglichen, welchen Projekten der Staat Haftungen garantiert, müssten Projektinformationen allerdings bereits vor einer Zusage zugänglich gemacht werden. Für Projekte der Kategorie A gilt eine 30-Tage-Frist, d.h. Informationen dazu werden seit einigen Jahren bereits einen Monat vor der Übernahme von Haftungen auf der OeKB-Website bekanntgegeben: http://www.oekb.at/de/exportservice/transparenz-compliance. Diese Frist ist allerdings viel zu kurz angesetzt, wenn man den Umfang der Großprojekte berücksichtigt.

Eine weitere – zumindest theoretische – Verbesserung hinsichtlich der Transparenz konnte durch das 2005 in Kraft getretene Umweltinformationsgesetz erreicht werden. In diesem ist festgehalten, dass sowohl Behörden als auch Betriebe Fragen von Bürgern bezüglich den Umweltauswirkungen ihrer Projekte innerhalb von 30 Tagen beantworten müssen. Allerdings gibt es in diesem Gesetz ebenso eine Klausel namens „Mitteilungsschranken und Ablehnungsgründe“, die Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse als ausreichenden Grund festhalten, das Gesuch abzulehnen. Zuständige Stellen können sich also immer noch aussuchen, welche Informationen sie veröffentlichen. Damit tritt außerdem das Problem auf, dass sich schwer nach Projektinformationen der OeKB fragen lässt, wenn nicht bekannt wird, welche Projekte sie prüft.

→ Informationen zum Umweltinformationsgesetz UIG

Fehlende Kohärenz zwischen Exportwirtschaft und EZA

Die österreichische Exportförderung kann sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die Situation der Entwicklungsländer haben – darum sollte große Vorsicht bei der Förderung von Exportgeschäften geboten sein.

In Österreich ist die Kohärenz im Entwicklungszusammenarbeits-Gesetz (Novellierung von 2003, § 1, Ziffer 5) verankert: „Der Bund berücksichtigt die Ziele und Prinzipien der Entwicklungspolitik bei den von ihm verfolgten Politikbereichen, welche die Entwicklungsländer berühren können“.

Die OECD Peer Reviews bemängeln seit Langem, dass Exportfinanzierung einer der am schlechtest abgestimmten Politikbereiche ist. Wird Exportförderung nicht mit den Zielen der EZA abgestimmt, kann das die ökonomische und soziale Entwicklung des Ziellandes samt seiner Bevölkerung behindern. Dies passiert einerseits durch die direkte Förderung von Projekten, die konträr zu jenen Zielen sind, die die österreichische EZA zu verwirklichen versucht, u.a. nachhaltige Ressourcennutzung und Schutz indigener Bevölkerung.

Während zum Beispiel die EZA noch vor einigen Jahren Geld für Aufklärungskampagnen gegen rücksichtslose Rodungen des Regenwaldes und großflächige Eukalyptusaufforstung finanzierte, förderte die Kontrollbank Papierfabriken, die Rohstoffe auf dieser Basis gewinnen und mit Flussvergiftungen und der Vertreibung indigener Gruppen verbunden waren.

Ein weiteres Beispiel stellt der von der OeKB geförderte San Roque-Staudamm auf den Philippinen dar, welcher weite Teile des Lebensraumes von indigenen Gruppen zerstörte. Der Bau provozierte Besetzungen und führte zu heftigen Protesten, während dieselben bedrohten Gruppen von österreichischen Hilfsorganisationen in ihrer lokalen Entwicklung unterstützt wurden.

Soft Loans

Eine spezielle Form der Finanzierung von Projekten mit so genanntem Entwicklungshilfecharakter sind „Soft Loans“. Dieses Instrumentarium dient in der Praxis jedoch weniger der Entwicklung des Ziellandes als dazu, die österreichische Exportwirtschaft zu fördern.

Soft Loans sind begünstigte Kredite. Zu diesem Zweck verwendete Bundesmittel werden den Leistungen der offiziellen österreichischen Entwicklungszusammenarbeit zugerechnet.Die Unterstützung der österreichischen Exportwirtschaft im internationalen Wettbewerb sowie die Förderung nachhaltiger Entwicklungsprojekte in Entwicklungsländern sind Hauptziele des österreichischen Soft-Loan-Verfahrens. Soft-Loan-Finanzierungen sind überwiegend an österreichische Lieferungen/Leistungen gebunden. Mögliche negative Effekte auf die Gesamtwirtschaft im betreffenden Land werden in der Regel nicht geprüft.

Das Soft-Loan-Verfahren führt aus unserer Sicht nicht zur Stärkung der Rahmenbedingungen in den Zielländern . Die Produkte sind meist zu spezifisch angelegt um damit Ausstrahlungskraft auf die gesamte Ökonomie des Ziellandes zu haben. Es besteht die Gefahr, dass durch das Soft-Loan-Verfahren nur einzelne Unternehmen zur Exportsubvention kommen. Zudem besagt eine Zusatzklausel im Verfahren, dass Soft Loans an die Lieferungen und Leistungen österreichischer Firmen geknüpft werden müssen, was den Handlungsspielraum für Entwicklungsländer einschränkt (keine freie Wahl des Anbieters). Ebenso besteht die Gefahr, dass Projekte gefördert werden, die negative menschenrechtliche bzw. ökologische Auswirkungen haben.

Weitere Informationen zum Soft-Loan-Verfahren:

https://www.bmf.gv.at/WipoEUInt/Exportfrderung/SoftLoans
http://www.oekb.at/de/exportservice/finanzieren/soft-loans

Verschuldung

Die Schuldenberge vieler Entwicklungsländer gelten bekanntlich als eines der größten Hindernisse um der Staatsarmut zu entkommen. Erhält ein österreichisches Unternehmen für eine Lieferung in ein Entwicklungsland eine Exporthaftung, so begleicht die Republik Österreich im Schadensfall den Zahlungsausfall des Importeurs – rechnet jedoch die Kosten dafür dem Staat des Importeurs an. Dies ist möglich wenn vom Importstaat eine so genannte „Gegengarantie“ eingebracht wurde, durch die er für seine Importeure haftet.

Da Entwicklungsländer in Schadensfällen die nötigen Mittel meist nicht aufbringen können, werden diese der bilateralen Schuld angerechnet. Die Kosten von unwiederbringlichen Schulden aus Exportkrediten können, gemäß den Regelungen des Pariser Clubs, nach der Streichung als offizielle Entwicklungshilfe angerechnet werden. Österreich kaschiert so seine ohnehin niedrigen EZA-Ausgaben zusätzlich mit Streichungen von Schulden aus Exportkrediten.

Stark kritisiert, sowohl von NGOs als auch PolitikerInnen, werden diese Schulden vor allem wegen ihrem nicht entwicklungspolitischen und nicht nachhaltigen Charakter. Beispiele wie Norwegen, das 2006 alle so genannten ‚illegitimen Schulden‘, d.h. Schulden aus gescheiterten oder illegitimen Exportförderprogrammen, ersatzlos gestrichen hat ohne sie der offiziellen Entwicklungshilfe zuzurechnen, geben den richtigen Weg vor.

Anschaulicher beschrieben werden kann der kontroversielle Charakter dieser Praxis etwa an Hand dieses Beispiels: Die Firma Asia Pulp & Paper (APP) hat Ende der 1990er Jahre eine Papierfabrik in Indonesien gebaut – u.a. finanziert durch österreichische Exportkredite. APP war zu diesem Zeitpunkt eine der Hauptverantwortlichen für großflächige, illegale Regenwaldrodungen in Indonesien. 2001 kollabierte das Unternehmen auf Grund von Weltmarktpreisverfällen unter seiner Schuldenlast. Schuldennachlässe wurden gewährt, diese flossen in die österreichische Entwicklungshilfe ein. Die großflächige Abholzung des Regenwaldes mit den Zielen kann aber nicht mit den Zielen von Nachhaltigkeit und Entwicklung in Einklang gebracht werden. Zwar wurde die Schuldenregulierung von APP an Umweltauflagen gebunden, denen das Unternehmen in der Praxis allerdings bis dato (Stand 2014), noch nicht nachgekommen ist.

Ohne gesetzlich verpflichtende Bestimmungen was Menschenrechtsstandards, Umweltschutz und soziale Standards anbelangt, und ohne der Möglichkeit der Einklagbarkeit durch Opfer von negativen Projekten werden sich staatlich geförderte Projekte der OeKB immer wieder kontraproduktiv auf die ebenfalls staatlich geförderten Projekte der österreichischen EZA auswirken. Verpflichtende Regeln für die OeKB und eine Koordinierung zwischen diesen staatlichen Institutionen hätten das Potential positive Synergieeffekte zu erzeugen und sich nicht gegenseitig zu torpedieren.

Kontrollbank ohne Kontrolle

Obwohl sie nur eine Beauftragte des Bundes ist, hat die Kontrollbank de facto die Entscheidungen über Projektfinanzierungen und wird dabei viel zu wenig kontrolliert.

Das Ausfuhrförderungsgesetz 1981 definiert die OeKB ganz klar als Beauftragte des Bundes und beschränkt ihre Rolle auf rein verfahrenstechnische Belange. In der Praxis aber haben die mangelnden gesetzlichen Vorgaben sehr großen Spielraum gegeben.

Im Tagesablauf hat die OeKB eine fachlich absolut dominierende Position. Sie verfügt nicht nur über die Expertise und entsprechende Fachleute, sondern auch über Informationen über die Empfänger. Sie pflegt den Kontakt zu den Kunden (Banken und Exporteure) und hat einen Zeitvorsprung, um sich mit den Projektanträgen vertraut zu machen. Die öffentliche Verwaltung und die hinzugezogenen Beiräte hingegen können bei der Flut der Anträge nur kurzfristig und ohne Überprüfungskapazität agieren.

Der Rechnungshofbericht von 1997 über die Kontrollbank stellte fest, dass aufgefallen sei, dass „die Beiräte und in der weiteren Folge auch der Bundesminister für Finanzen durchwegs den Vorschlägen der Oesterreichischen Kontrollbank AG folgten.“ Außerdem würden „kontroversielle Projekte zumeist nicht im Beirat, sondern in den Sitzungen für Garantiepolitik behandelt. Dort fielen auch Entscheidungen über Anträge, die an die Grenzen der garantiepolitischen Richtlinien heranreichten …“

Der Rechnungshof kritisierte außerdem die Doppelrolle der Kommerzbanken als Eigentümer und direkte Kunden der OeKB: „Zwischen den wirtschaftlichen Interessen von Kommerzbanken und dem gesamtwirtschaftlichen Interesse des Bundes können naturgemäß Unterschiede bestehen.“

Die Kontrollfähigkeit des Auftraggebers kritisierte der RH mit dem Hinweis, dass der Beamte des BMF, der als Staatskommissär bei der Kontrollbank eingesetzt ist und an den Entscheidungen dort selbst mitwirkt, gleichzeitig auch der Vorsitzende des Beirats ist, der die Vorschläge der OeKB beurteilen soll. Hier wäre die Gefahr der „Selbstbeaufsichtigung“ gegeben, warnte der RH.

An diesen Kritikpunkten des Rechnungshofes von 1997 hat sich seither nichts Wesentliches geändert, sie sind immer noch gültig. Im aktuellen Rechnungshof-Bericht (01/2013) finden sich weiters unter anderem die folgenden Kritikpunkte:

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